數位匯流 少了競爭政策

長榮大學國際企業學系副教授 魏杏芳

2012 年 3 月 15 日

行政院長陳冲曾喊出「良好的無線上網是基本人權」，政務委員張善政昨天也指出，「政府投資企業不應只是為了賺錢，更應提高社會公益的影響力」。其實公平會日前才以上網速率廣告不實，再次重罰中華電信，然而上網既慢且貴的情況依舊。NCC 要求業者作出保證頻寬的承諾，或能稍解問題的嚴重性，但國家數位匯流政策如何進行適當法制規畫，並運用行政權介入匯流產業未來競爭環境的建構，才是問題重點。

數位技術的匯流發展，電信、傳播、網際網路等過去界線分明的既有服務，其產業界線漸趨模糊；在技術中立原則下，無論所使用的載具為何，消費者都能享有同樣的服務。因此所謂的產業或業務，不等同於業者競逐消費者的競爭市場；數位匯流所形成的跨業競爭，必須以競爭法的思考重新界定特定市場（非業務市場）。在特定市場上無論施以管制手段或放任業者自由競爭，目的都是為了在匯流發展過程中，既促進既存業者間的競爭，避免「不知不覺」中先行者已然成為獨占事業，同時也維護了新進業者市場參進的機會。為達此目的行政作用，主管市場競爭的公平會即使不是唯一的有權機關，至少是它主要的專長領域與職權。

以上網速度問題為例，其根本癥結在於政府並未以競爭法的觀點，將「寬頻接取」服務（broadband access）單獨界定為一特定市場。而我國寬頻接取市場顯然是欠缺競爭的，行政院數位匯流發展方案裡都承認這一點，連帶也影響寬頻應用服務市場的發展，而且無論是行動寬頻或固網寬頻，都必須回歸到寬頻網路的基礎建設。而中華電信正是基礎建設的主要擁有者，它在寬頻接取（特別是批發）市場上的行為，當然可以由公平法相關限制競爭的規範加以檢視。

由於電信業的特性，各國電信發展史上都會有過去屬於國營的電信業者，擁有地理涵概面最廣的基礎建設，成為市場上有具垂直整合能力的主要業者。即使在電信民營化之後，雖受到各類所謂「事前」管制的限制，但由於其先天條件的優良，這類業者在市場上的競爭力一枝獨秀，無論在上游的批發市場，或在直接對消費者提供服務的零售市場，都較其他競爭者擁有相對優勢，我國的中華電信即是。

中華電信即使遵守 NCC 主管的事前管制法令，但在電信各級市場上的競爭行為，仍應受公平法的拘束，監督其行為是否符合法的規範，也是公平會責無旁貸的任務。歐盟執委會在二〇〇三對德國電信市場主導者（Deutsche Telekom, DT）及法國電信主導者 Wanadoo（France Telecom 的子公司）以濫用它們在寬頻接取的市場力為由，分別宣告其違反競爭法，二〇〇七年又對西班牙電信主導者 Telefonica 在寬頻接取市場上的行為開鍘，此等案例的事實與我國現況極為類似，值得公平會引為執行反托拉斯法的參考。

行政院數位匯流專案小組集合相關部會共同參與，其中雖有 NCC，卻未邀請公平會。但以僵化的「事前」、「事後」管制原則來劃分 NCC 與公平會的行政作用，是不足以應付匯流發展下的市場變化的。NCC 與公平會應共同由競爭法的角度，重新界定電信業的各級市場，並選定應受「事前」管制的市場與該市場的市場主導者，屬於 NCC 管轄；至於公平會，對於各級電信市場的競爭狀態，無論事業是否已受「事前」管制，公平會都應本於競爭主管機關職責，一律作「事後」監督。

一個欠缺競爭政策的數位匯流方案，少了上位指導原則，結果無論就電信法或廣電法等現行管制規範作何等詳細的比較，終究難以確立足以因應未來匯流發展需要的法制架構。職司數位匯流方案整合的政務委員，該是深思這個問題的時候了。

（本文原刊於中國時報 A14 時論廣場：https://www.chinatimes.com/newspapers/20120315000796-260109?chdtv）