數位匯流 法制也應匯流

長榮大學國際企業學系助理教授 魏杏芳

2010 年 10 月 30 日

對於富邦蔡家兄弟成立大富媒體併購凱擘案，及旺旺集團併購有線電視系統中嘉案，NCC 表示會就數位匯流下的產業發展、對電信與媒體的水平垂直整合、文化多元保存、消費者權益保護，甚至言論集中等因素，多方面考量。但就法律政策及規範面而言，NCC 是否已有適當的規範邏輯並握有充分的規範工具，令人存疑。

數位匯流一詞雖然眾人皆知，但在技術面上，除非是資工、電機等學門專長人士，一般人不易都通曉數位技術的相關細節；但對廣大消費者而言，數位匯流帶來的具體現象是，原本透過不同的網絡平台而提供的服務，現可由其他網絡提供，例如電信、網際網路及有線電視，已有融合為一的趨勢，使得既有的市場界線變得模糊。消費者得利於此，可以有較多、更為有利的選擇；而國家在制定管制政策與執行工具的選擇上，就必須充分因應這樣的現實，也就是在橫跨電信、網際網路、有線電視、廣播等網絡之上，應有一套一體適用的規範管制原則可供遵守。在此強調的是，電信、傳播等網路其技術與行業細節雖各有不同，但統攝各網絡之的上市場管制原則必須一致，因此無論技術與材料如何發達改善，市場參與者的行為如何花樣多端，主管機關的決策思維應該一以貫之，才能達到合法、合理、透明性、可預測性的根本要求。

為了因應數位匯流現象，歐盟在「二〇〇二電信架構指令」裡即明文規定，歐盟電信規範適用於所有「電信網路」（electronic communication network），因此不論是衛星、固定（包括網際網路）或行動通信、電力纜線系統、無線或有線電視網路等各類網路，只要該網絡的目的在傳輸數位訊號，全包括在內，通體適用同一規範原則。「二〇〇二電信架構指令」整體的主旨，就是導入競爭法的原則與方法，進行市場界定與市場分析的，並認定在特定市場上是否有具相當市場力量（SMP）的業者存在，在競爭法難以發揮規範功能的前提下，選擇適當的「事前」管制措施，對該市場的市場主導者課以相當的事前義務；否則就應回歸市場運作機制，以競爭法作為市場管制的依據，活躍競爭法的市場規範效能。

反觀我國法制，《電信法》及《有線廣播電視法》等規範雖非不能單獨立法，但欠缺統一的規範邏輯與管理原則。例如《電信法》裡至少對事業（第一類電信事業）課以特殊的義務，以便促進市場的競爭，甚至對市場主導者的價格管制等規範，此外還有在市場進入後的競爭行為規範（《電信法》第二十六條之一），但這類的概念，在《有線廣播電視法》裡均付之闕如，很難想像就憑著《有線廣播電視法》第二十一條（訂戶數及行政區的限制）或第二十三條（外人投資及國家安全），能滿足 NCC 前揭的各種考量。此外，NCC 所關心的併購案件是否不利產業「水平或垂直的發展」，這是市場法（競爭法）的概念，也就是應由競爭法的角度，基於市場界定與市場分析後加以認定，既然如此，對於這兩個重大併購案的決定，NCC 很難單獨承擔決定的責任，公平會的角色不能被遺忘與忽視。綜合而言，確認我國通訊傳播產業發展政策（是否以市場開放及自由競爭為導向），進而調整與重新建構通訊傳播法制及執法模式，實在刻不容緩。

（本文原刊於中國時報 A15 時論廣場：https://www.chinatimes.com/newspapers/20101030000903-260109?chdtv）