橘逾淮為枳的電信管理政策

魏杏芳 前公平會委員、政治大學法學院兼任副教授

2023 年 2 月 14 日

通傳會日昨舉行公聽會，討論特定電信服務市場上應該如何指定具市場顯著地位的事業，以及指定之後可能加諸的特別管制措施。在已經被通傳會界定為欠缺有效競爭的五個相關電信市場上，中華電信皆入選為具市場顯著地位者，在行動通信網路語音接續服務市場上，連宣稱有經營困境或主張自己是垂危事業的亞太電信及台灣之星，也都被通傳會建議納為具市場顯著地位者。這個事實具體而微地顯示通傳會對電信業事前管制的誤認可能不小。

電信業與其他各類產業相同，市場競爭問題原則上適用競爭法即公平交易法，只是因為電信業有其特殊性，在一定條件下，有必要對特定事業先課以某種義務，即所謂事前管制，以便使該等事業在市場上與其他業者從事有效競爭。因此產業主管機關動用事前管制手段的前提，就是競爭法無法有效處理既有的市場失靈。換言之，電信市場是否有事前管制的必要，是從競爭法的觀點出發，就此公平會顯然應有重要的角色，二個獨立機關必須密切合作，就所涉核心概念與判準形成共識。通傳會一再宣稱是參考歐盟事前管制的作法，但通傳會似乎忽略了歐盟自 2007 年以來，在選擇適合做事前管制的電信市場時，都以「只靠競爭法不足以有效解決市場失靈問題」作為判斷的標準之一。此外，電信事業一旦被電信主管機關認定為具有市場顯著地位者（於「電信法」稱為市場主導者），就相當於競爭法上所稱之「支配事業」，而有支配力濫用禁止相關規定的適用。這樣一來，電信法與競爭法有了內在的聯結，在市場界定及市場力判斷等核心構成要件上，兩套法制將有共通的內涵。

基於上述的理解，我們不禁要問，通傳會所界定的五個特定電信服務市場，如果既存的獨大事業濫用市場力，例如中華電信濫用定價權、在批發服務交易上無理由差別待遇、違法價格擠壓排除對手等，靠執行公平交易法真的無法有效恢復競爭，以致於非實施應屬例外的特別管制手段不可？此外，公平會是否也同意在電信個案中，相關市場的範圍與通傳會的界定相同？而已被通傳會認定為市場顯著地位的事業，在公平法之下是否就符合支配事業的要件？以競爭機關的觀點，在同一個相關市場上會有四、五家市場顯著地位的事業並存？又或者根本通傳會與公平會兩機關所談的市場與競爭，概念上可能不完全相同，如果二個獨立機關各吹各的調，業者如何適從？管制密度豈不更高，何來鬆綁？

通傳會在公開諮詢文件的背景說明開宗明義，即直指電信管理法與舊電信法相同，一直以來都是對電信市場採「不對稱管制」，但由公開諮詢文件中對相關市場的競爭分析，反而充分證明多年來一直被信仰的事前管制，未必有助於市場競爭，因為對其他事業而言，既可近用受管制事業的基礎設施，當然欠缺自身在基礎建設上投資的誘因，這個現象，才是 5G 時代值得主管機關關注的問題。順便一提的是，歐盟 2018 年通過「歐洲電子通訊指令」（EECC）時，同時廢止了通傳會草擬電信管理法當時所參考的歐盟 2009 電信法制，而且 EECC 針對基礎設施的有效競爭，實質上已朝「對稱管制」的方向轉變，歐盟電信法制的變遷，值得通傳會重新審視。

（本文原刊於工商時報 A6 版名家評論：https://www.ctee.com.tw/news/20230214700774-431307）