等市場失靈 才有雲端運算政策？

魏杏芳 前公平會委員、政治大學法學院兼任副教授

2024 年 3 月 30 日

從企業數位轉型、建構物聯網或智慧城市，甚至人工智慧相關產業發展，無不與雲端運算服務密切相關，說雲端運算為當今數位經濟的根本實不為過。但觀察除了美國以外的世界各國，包括我國在內，公私部門的雲端 IT 環境，皆由屈指可數的少數美國企業所提供，如 Amazon 的 AWS、微軟的 Azure 及 Google 的 GCP 三大業者蟠踞公有雲市場。

二〇二二年此三大業者占歐盟 IaaS 市場近 70％，歐盟事業只有約 15％ 市占率。我國也類似，IDC 報告顯示，二〇二二年我國市場除了前述三大業者外，中華電信與遠傳進入所謂前五大，總計五家業者市占率超過九成，但中華電信與遠傳各自市占率皆低於 10％。當雲端運算服務絕大部分操之外國事業之手，形成企業或政府對少數美國事業的依賴，除了引發可能的資安問題外，市場過度集中是普遍存在現象，更有損害國內市場競爭及相關產業發展的疑慮，促使多國政府展開調查，欲確認其國內市場現況並擬定因應措施。

二〇二二至二三年，就有包括英、美、法、荷蘭、南韓及日本等國競爭機關對其國內雲端運算市場展開調查，澳洲競爭機關 ACCC 已經在二〇二三年提出期中調查報告，顯示來自 AWS 的營收成為 Amazon 利潤的主要部分。各國競爭機關擔心雲端運算市場有「傾覆」的可能，最主要的問題來自系統不相容以及轉換平台或供應商困難。由於來自不同服務提供者的系統不相容，IaaS／PaaS使用者不得不繼續採用同一供應商的服務，使用者想要「多棲」於不同系統或平台的技術挑戰很大，使用者被「鎖入」同一服務提供者的生態系中，這是雲端運算市場集中、既有先進業者持續長成的主因。同樣的，雲端運算服務提供者的 API 彼此不能互通，使用者必須投入財力人力解決技術問題，此外為了轉換基礎設施或平台必須進行的資料傳輸，因而被收取的高額傳輸費，也是阻礙使用者怠於轉換的考量之一。

雖然許多事業依舊採用傳統的「地端」IT 解決方案，雲端運算市場仍大有發展空間，但基於市場已趨集中的事實，歐盟、德、法、澳等國，都選定雲端運算作為施以事前管制的標的市場。歐盟執委會雖未依已生效的數位市場法，將雲端運算列為應指定守門人事業的核心平台服務之一，但歐洲議會卻已通過決議，要求執委會變更決策，將雲端運算納入管制。歐盟將另以二〇二五年生效的「資料法」為依據，直接要求業者應消除轉換雲端運算服務及資料可攜的障礙。

國內產業發展及政府功能日益依賴雲端運算的服務，但與之密切相關的配套法規體系，包括與個資利用傳輸有關的個資法仍在修法程序中；應受較嚴密監管的金融、電信與健保資料等產品合規標準，亦有待整備釐清。至於在市場競爭方面，相較於外國競爭機關緊盯市場且不斷對業者施以壓力，我國在跨部會、全國性的數位經濟、雲端運算發展方案中，一向未給予適當的重視，因此至今看不出公平會對雲端運算市場的政策或立場，實不足為奇。難道要等到市場真的失靈了，才是立法或執法的適當時機？在此之前，少數領先外商仍可繼續享受台灣舒適的經商環境。

（本文原刊於聯合報 A12 版 udn／評論／民意論壇：https://udn.com/news/story/7339/7865856）