加速 5G 基礎建設 宜強化業者共同投資誘因

魏杏芳 公平交易委員會委員、王素彎 中華經濟研究院台灣經濟所研究員

2021 年 2 月 3 日

日前立法院通過前瞻基礎建設計劃特別預算，其中「補助 5G 網路建設計畫」編列近 155 億元，行政院編列該預算的目的在於協助電信業者於機場、港口及火車站等大眾交通樞紐、大型表演展場與球場等 5G 服務密集地區，加速建置 5G 網路基礎設施，由五年提前至三年，且鼓勵業者採用 5G 國產自主設備，預計在 2024 年後，採用國產品牌比率可達 40％，從而與國際大廠形成供應鏈夥伴。

雖然政府的目的在於鼓勵業者積極投入 5G 網路基礎建設，惟使用補助一詞，無論在國內或國際上都是相當敏感的字眼，例如 2020 年歐盟的競爭白皮書提出，若證明某外國企業享有國家補貼，在歐洲市場上構成有害競爭，則各會員國的競爭主管機關或歐盟執委會都可要求補償或出面干預。

對於電信業的規範管制，過去採用較為人熟知的是「不對稱管制」。其理論係認為對既有業者施以事前管制，命其承擔特定的接取義務，以利新進業者利用既有基礎設施，與既有業者進行服務競爭（service-basedcompetition），促使新進業者長期能增加在基礎建設的投資，形成所謂的投資階梯（ladderofinvestment, LoI）。但這樣的預期，與市場的實際發展不符。理論與實證結果均顯示，要求既有業者開放基礎設施的不對稱管制，不必然使新進業者在基礎設施上投資更多，反而降低「所有」業者的投資意願。由於 5G 時代對網路覆蓋率及連結性（connectivity）的要求更高，基礎設施的競爭（infrastructure-basedcompetition）成為競爭的關鍵，但業者在需求、成本以及法規各方面風險的考量下，對實體建設的投資多裹足不前。

基於這樣的歷史經驗，歐盟在 2018 年通過目前已生效的「歐洲電子通訊指令」（EuropeanElectronicCommunicationsCode（EECC）），揚棄舊思維，不再堅持傳統的不對稱管制原則。EECC 雖未直接使用「對稱管制」用語，但其作法是先就適合對事業進行事前管制的市場，建議限縮在「批發市場」（目前只剩下用戶迴路及特定電路市場二個市場），再以建設 5G 所需的「超高容量網路」（指自分配點至家戶或基地台之間部分或全部為光纖）為目標，規定倘若具顯著市場力的事業，承諾開放與他事業進行共同投資（co-investment），以建置超高容量網路時，EECC 要求各會員國「不得」對該事業課以事前管制義務。透過降低對市場主導者的管制力道，以促成無論規模大小的業者，均透過商業契約的協商，完成在合理條件下合作投資建置基礎設施，而該等合作行為應適用一般競爭法，而非特定電信法規。更有甚者，當欠缺可行的替代網路時，為了確保網路的終端連結，EECC 亦規定，主管機關有權對任何事業課以接取或互連義務，而不論事業是否有顯著市場力。在在顯示歐盟面對 5G 世代在電信管理政策上的重大轉變。

雖然電信法規調整了對市場主導者的管制強度，但另一方面，共同投資行為也引發競爭疑慮。例如 2019 年執委會對 O2CZ, CETIN 與 T-MobileCZ 間的共建協議發出異議聲明，指出該協議的內容可能傷害終端消費者而必須加以調查。因此共同投資的模式，無論是共有、共同融資以長期分擔風險，或購買網路結構上的特定權利，他們合作的內容都應從競爭法的角度，仔細檢視，使產業法與競爭法經由良性協週的互動方式，共同促進歐盟 2025「數據單一市場」的實現。

在我國還算新鮮的電信管理法目前仍採不對稱管制，對有市場顯著地位者施以特殊的事前管制義務，監管密度甚高，惟我國至今對電信業尚欠缺概念明確的市場界定，未區分批發或零售市場。雖然通傳會已於 109 年 11 月制定並公告「市場顯著地位者認定及解除認定實施辦法」，但仍不清楚通傳會是否將 5G 網路基礎設施視為一特定相關市場，不過可以確定的是，我國電信相關母法子法中，尚無強調佈建 5G 網路重要性，以增加業者投入誘因為明確目標的規範設計，使得法律引導政策，政策落實法律的鏈結關係分離，以致還需要透過國家預算補貼業者，形成施政目標、預算與實體法規各自獨立，無法緊密合理的聯結，徒失以政策工具引導產業發展的優勢，另補貼的結果是否能夠實現，亦值得吾人關注。建議主管機關宜強化制度設計，以吸引業者共同投資加速 5G 基礎建設，嘉惠全民。

（本文原刊於工商時報 A6 名家評論：https://www.chinatimes.com/newspapers/20210203000153-260209?chdtv）