最後一哩為何走不通

長榮大學國際企業學系副教授 魏杏芳

2011 年 7 月 15 日

政府欲落實數位匯流發展方案，除了無線寬頻的發展外，有線寬頻的普及是最根本的前提；在有線廣播電視法修法取消分區經營之前，中華電信是擁有最多由電信機房到終端用戶間迴路的事業，即便《有線廣播電視法》修法通過，有線電視系統業者在用戶數規模上，短期內是否能與中華電信競爭，仍在未定之天，故我國寬頻基礎建設及其服務的發展，相當程度掌握在中華電信手上。但中華電信在「用戶迴路市場」的地位及其市場力的運用情形如何，似乎從未受到主管機關正式的檢討，無怪乎中華電信寬頻服務的品質及定價問題會不斷的被提起。

就國內業者分享既有用戶迴路的爭議，國家通訊傳播委員會在民國九十五年公告用戶迴路為通信網路瓶頸所在設施，並於翌年修正《電信事業網路互連管理辦法》第十八條，規定出租屬瓶頸設施的用戶迴路，其費率應以成本計價，然而是否能成功租用迴路，仍須出於業者間協商之合意。因此，即使將中華電信視為第一類電信事業市場主導者，祭出網路元件細分以及成本計價等「事前」管制手段，顯然仍不足以改善中華電信「獨賣」用戶迴路的現象。這最後一哩市場的欠缺競爭，便導致利用這最後一哩為載具而提供之各類服務的落後。

筆者認為，處理這項陳年議題的關鍵在於應將「用戶迴路」界定為一特定市場，進而檢視中華電信在該特定市場的地位。如果該市場欠缺競爭，中華電信可被認定為市場主導者，則進一步討論應依電信法規採取哪些適當的「事前」管制；此外在「用戶迴路」市場上，中華電信如果符合獨占事業的要件，則應檢視是否有進行獨占濫用禁止的「事後」管制的必要。

歐盟實施開放用戶迴路的過程與案例，其情形與我國高度類似，提供了極有參考價值的執行經驗。

歐盟在二〇〇〇年實施「用戶迴路開放接取規則」，執委會視用戶迴路接取為一特定市場而得與其他電信市場區隔；在該規則生效後二年，開放用戶迴路接取原則上已是強制義務。但執委會調查顯示，在總數達一億八千七百萬條用戶迴路中，只有一百萬條已開放使用，比例不及一％，顯然該市場依然欠缺有效競爭，電信法規「事前」管制的效果有限。在綜合考量創新及長期競爭的投入誘因等因素後，認為應加強競爭法及競爭機關對事業限制競爭行為的「事後」執行。

二〇〇三年執委會曾對德國電信市場主導者 Deutsch Telecom 以違反歐盟競爭法處以高額罰鍰，理由是該事業在德國用戶迴路市場享有獨占地位，其以接取用戶迴路批發價格與其零售價格間的垂直擠壓，濫用市場力量而為不當定價。即使 Deutsch Telecom 所訂之批發價格已事先獲得德國電信主管機關的核准，但在本案該事業仍有足夠空間進行價格調整，以停止既有的價格擠壓。該公司雖不服執委會的裁罰向歐洲法院提出控訴，但執委會的決定，在二〇一〇年獲得歐洲法院判決的全面支持。

中華電信於用戶迴路市場是否具主導地位或獨占力量，在尚未將「用戶迴路市場」單獨界定並調查分析前，難以遽下結論。但這正是國家通訊傳播委員會與公平會積極作為的起點，在正確界定市場及判斷中華電信市場力的基礎上，用戶迴路市場的管制與管理始能趨於合理，並得以回應技術發展、政府政策及消費者福利等各方面的需求。

（本文原刊於中國時報 A18 時論廣場：https://www.chinatimes.com/newspapers/20110715000832-260109?chdtv）