產業機關決策應融入競爭政策觀點

魏杏芳 公平交易委員會委員

2020 年 6 月 18 日

近日因健保署公告將自 8 月起，就民眾自付差額醫材，醫療院所得收取的差額實施上限，形同對特定商品作出價格限制，消息一出醫界一片譁然，雖然此制已暫緩上路，但難保不捲土重來，爭議依舊。

健保署主要政策理由，係為人民著想、防止人民因各家醫院醫材價格差異而買貴傷荷包，的確用心良苦。但除非政府已決策將我國醫療產業定性為管制產業，排除市場機制，否則整體制度設計，都應儘量調和市場機制精神，朝營造健全的競爭環境去規劃，本案民眾自付差額醫材部分，與健保支出無關，更當如此。

價格是重要的競爭因素，卻不是唯一因素，政府措施應有促進品質、多樣性、創新等非價格因素競爭的效果，以滿足消費者的多元需求，增進總體消費者福利，而非只著眼於照顧價格導向的消費者。倘因自付差額上限實施的結果，導致部分品牌商無利可圖退出市場，除了多一筆經商環境不自由的紀錄，還剝奪了另一群消費者的選擇自由，醫院利潤可能縮水，市場上剩餘的醫材供應商更缺乏有效競爭壓力，品質下降的結果，受害者主要又是價格導向消費者，以及不得不使用該類醫材的醫師。

這還不包括因競爭壓力減輕、缺乏導入先進技術及觀摩機會所衍生的國內相關產業發展遲滯問題。此外過去因健保藥價給付低，美國商會的製藥委員會每年在白皮書裡都會提到藥價問題，也造成對外關係緊張，殷鑒不遠。價格導向消費者的利益應該被照顧，但應尋求其他適當的工具（例如其他法源的補助補貼），而非選擇負面外溢效果甚廣的價格限制。事實上病人進入醫院就醫，選擇的是該醫院軟硬體整體服務的「包裹」，不是只有醫材；病人依賴信賴醫院再加上雙方高度的資訊不對稱，當走到需購買自付差額醫材階段，病人換醫院的轉換成本太高了（只為了醫材自付差額高就換醫院？），這樣不得已被鎖入的困境，才是病人醫院關係問題的所在，主管機關應在結構面去思考如何有效調整，而不是專注自付差額醫材一項。　

由上述方方面面的觀察，會發現自付差額上限議題，除了主政的衛福部，還涉及經濟部以及未被正確認識的公平會，各機關間未能事前交換專業知識及資訊的老問題。這裡要特別談一下公平會。公平會設置的本旨不是價格管制機關，而是以維護自由公平競爭環境為目的；公平法作為一部原則上所有產業都適用的競爭法，理論上任何不屬於管制法領域的產業法規，都應融入競爭政策的精神或原則來規劃設計，使國家整體逐步走向市場經濟，但因公平會與產業主管機關乃平行而非上下級關係，公平法與產業法也難完全以普通法特別法關係類比，因此事前的溝通合作就特別重要。不能等到產業法已不當扭曲競爭環境（已設定不當的價格及非價格限制）在前，一旦市場上的事業行為發生爭端，就將爭端「後送」給公平會，要求公平會以競爭法處理。

試問此時公平法的執法會是符合初衷及原理的競爭法嗎？在管制法下對事業再施以公平法管制，欠缺真實的商業自由，雖然有剩餘的可競爭性（在價格上限之下競爭），競爭的結果也不具有真正的效率。如果全民健康保險法第45條立法之初曾與公平會討論，相信公平會一定建請注意該條項的競爭法意涵。據報載此次健保署公告的醫材價格上限，是邀集各大醫學會及公會討論的結果，這豈不與公平會一再宣示公會不得以決議設定價格的立場扞挌？但在此之前，公平會並沒有獲得表達意見或進行競爭倡議的機會。

類此情形，在其他產業法領域不勝枚舉；並不是在產業法規裡加入競爭法用語，法規就自動具有競爭法精神，需要就立法政策對市場結構及事業行為的影響作事前評估；同理，將政府機關改成公司，不代表市場從此變成自由競爭市場，還要有其它配套。公平會以其專業，應容許在政府內部儘早參與提出建議，而不是對個案擬予處罰時，才以公平法為工具要求公平會出面。至盼行政院能正視這個政府組織運作的統合問題，讓公平會發揮其應有的促進作用。

（本文原刊於工商時報 A6 名家評論：https://view.ctee.com.tw/social/20677.html）