網路互連管理 應有競爭思維

長榮大學國際企業學系副教授 魏杏芳

2013 年 5 月 1 日

NCC 擬增訂電信事業網路互連管理辦法相關條文，對「經營網際網路接取服務之市內網路業務市場主導者」，課以幾項「事前」管制義務；包括應在一定條件之下，對其他網際網路接取服務業者提供免費專用互連、免費頻寬數之公共互連等。筆者認為，NCC 應以競爭政策與競爭法的角度，審慎檢討新增條文。

電信自由化之後仍對特定事業施以不對稱管制，目的在朝有效競爭的市場機制邁進；因此電信法規的事前管制與一般競爭法或市場法（如我國公平法）的「事後」管制，理念應脈絡相承，一以貫之。在競爭法原則下，電信業實施事前管制首重正確的市場界定，次以適當合理的標準認定特定市場的市場主導者，再次為審慎選擇事前管制的手段以矯正市場失靈。除此之外，如果特定電信市場已達有效競爭程度，就沒有施以事前管制的必要，事業的競爭行為應歸屬一般競爭法的管轄範疇。

「網際網路互連」（peering）通常是業者間的水平關係，其計費方式除有訊務量或地理涵概範圍等條件考量外，在國際上通常是免費的。但 NCC 草案所定義與所欲規範者，實質上是屬於「批發」寬頻接取服務（wholesale broadband access）市場，屬於產業的上下游垂直關係，其計費原則上應本於業者間的協商機制。雖說互連是特殊型態的接取，但由競爭法的角度，其代表的市場界定範圍不同，市場主導者認定的結果可能有異，呈現的競爭法議題大異其趣，相應的管制手段應隨之調整。NCC 草案直接將市內網路業務市場主導者，逕行認定為經營網際網路接取服務市場主導者，忽略了市場界定的前提步驟，也未能掌握網際網路「互連」（接取）議題的本質，立論基礎薄弱。

網際網路具有層級制的產業結構，我國的根本問題在於，電信網路基礎建設的市場主導者（中華電信）是垂直整合事業，它不僅在網際網路服務的上游市場（例如用戶迴路或其他傳輸服務）擁有相當市場力量；它還在網際網路下游零售市場，與其他業者強力競逐消費者，引發垂直整合事業的價格擠壓或市場封鎖等限制競爭效果的疑慮。

歐盟在泛歐洲電信市場整合時，就面臨完全相同的議題，因此歐盟電信規範架構及其「接取與互連指令」的作法，非常值得 NCC 借鏡參考。

歐盟首先認定「批發寬頻接取」市場在歐洲仍未能有效競爭，故應檢討是否有施以事前管制的必要；另依「接取與互連指令」的規定，歐盟各會員國決定就其境內的市場主導者採取事前管制時，應針對問題的本質，選擇適當的管制手段。其可選擇的作法包括確保商業條件的公平、價格的合理與透明性等。尤其當命令市場主導者接受其他業者接取或使用網路設備或服務時，主管機關應考量雙邊事業的權益，務使命令強制接取所形成的短期競爭效果，不能以犧牲競爭者投入創新研發誘因、傷害長期競爭為代價，以免損及最終消費者利益。至於價格管制的手段，「接取與互連指令」更規定應以市場主導者有超額定價或價格擠壓時，始可施以價格管制，而且還必須考量該事業合理的資本回收與風險。

此次 NCC 直接介入網際網路服務的價格管制，倘最後導致該市場的寡占局面，形成可能的「默示共謀」（tacit collusion），有如單一主導事業一般，結果形式上好似解除了特定事業獨大局面，終究無助於寬頻接取市場的競爭，消費者仍承受最後的損失。NCC 於寬頻接取市場雖非不能採取價格管制，但手段的設計上允宜深思。

（本文原刊於中國時報 A14 時論廣場：https://www.chinatimes.com/newspapers/20130501000342-260109?chdtv）